La UE i la presa de decisions: El paper de les agències

L’actual Unió Europea (UE) neix el 1993 amb el Tractat de Maastricht, provinent dels primers acords supranacionals dels anys cinquanta del segle passat i els seus posteriors establert davant les necessitats econòmiques de lliure mercat i d’unitat política. Un dels objectius indissimulats de la UE ha estat la progressiva harmonització, interconnexió i en definitiva l’establiment d’un sistema polític supra-nacional en disposició de competir com a actor principal en el panorama internacional resultat de la unió dels seus integrants. Fins quin punt aquesta idea d’una UE forta i amb criteri unificat és real? Quin paper juga l’establiment d’un executiu central de la UE? Quin és el paper de les Agències respecte els Estats Membres (EM)?. En aquestes pàgines intentarem donar resposta a aquestes qüestions via l’anàlisi i observació de les agències de la UE i el paper que juguen l’executiu de la UE i els EM.

Un fenomen estudiat i previst per part dels autors de la acadèmia, els autors neo-funcionalistes, és la possibilitat de que la progressiva assumpció de competències, especialment les econòmiques, amb la creació de la les unions econòmiques conduís a una dinàmica de major assumpció de competències i poders (Rosamund, 2000). Aquest augment de poders de la UE es produiria especialment en l’àmbit de la decisió política. Aquest procés, que els autors han anomenat spill-over, que podem traduir per ‘vessament’, és el principi que definiria aquest progressiu eixamplament natural dels àmbits d’actuació fruit de les noves necessitats de coordinació. Aquest mateix mecanisme podria intervenir en la creació d’un centre executiu per a la UE, en ser el principal motor d’adquisició de competències d’aquesta.

A l’article de Egeberg i Trondal (Egeberg i Trondal, 2011) hi trobem els resultats sobre un estudi que realitzen aquests investigadors on es vol conèixer quina és la naturalesa de les agències independents de la UE. L’article es focalitza en determinar, via enquesta als seus directius, si les agències són un eina dels Estats Membres o en canvi són part de la formació d’un centre de govern i executiu a la UE. La importància de les agències en aquest procés recau en el seu paper regulador superior a les normatives estatals. És encertat afirmar que la majoria de noves lleis i regulacions que s’implementen avui en dia provenen de regulació europea, via Parlament i Agències europees. L’article conclou que les agencies se senten més properes a la Comissió Europea que no pas al Consell i els ministeris nacionals. No obstant, les juntes de decisió (boards) són ocupats en un nombre important per membres dels ministeris i les agències no controlen la implementació la majoria de casos. També en els casos més importants o exposats a opinió pública els països membres augmenten presència.

Les conclusions de l’estudi d’Egeberg i Trondal són vàlides com a estudi més qualitatiu  però resulten molt subjectives en basar-se en opinió dels directius. Aquesta via d’aproximació faria possible que tot i les “sensacions”, la política efectiva indiqués una altra cosa. En aquest sentit, potser una millor aproximació seria la observació i comparació dels resultats (l’outcome) de les seves activitats com a agència i com es duen a  terme les decisions. En la línia de trobar una influència estatal, la comparativa de les posicions dels diferents països i les postures finals de la UE serien un indicador interessant. Un exemple en seria les regulacions de les emissions per part dels avions i les mesures compensatòries que les companyies aèries havien d’afrontar. Aquest tema va ser origen de molts debats i negociacions entre els països amb interessos divergents, i el resultat final va ser una posició en la mitjana dels postulats agregats (Hix  i Hoyland, 2012).

Amb la comparativa entre dues agències intentarem establir quin és realment el paper de les agències en relació als Estats Membres. Les agències seleccionades són l’Agència Europea de Seguretat Aèria (EASA) i Fronteres Exteriors (FRONTEX). En veurem la història, organització i competències. Intentarem posteriorment lligar aquestes agències i el seu funcionament amb la efectiva aparició d’un executiu europeu o, en el seu defecte, la seva existència com a  instrument de gestió.

Comencem amb l’Agència Europea de Seguretat Aèria (EASA). La EASA té el seu origen en les Joint Aviation Authorities (JAA) que des de la seva creació als anys 70 han desenvolupat una tasca de certificació i estandardització de les condicions tècniques de les aeronaus i les seves peces, com ara motors, per a la Comunitat Econòmica Europea. Les seves lleis de regulació no tenen força de llei sinó de recomanació i des del 2003 tenen tota la autoritat reguladora en vols a excepció de la seguretat en vol, de la que se n’ocupa l’EASA. Creada l’any 2003, l’EASA és l’encarregada d’unificar els estàndards dels diferents estats membres i els membres de la EFTA en les qüestions d’aeronavegació i seguretat en vol, també de la protecció mediambiental derivada de l’activitat de les aeronaus civils i companyies.

A diferència de les recomanacions i lleis de la JAA, l’EASA té autoritat legal dintre de la UE i les seves publicacions són d’obligat compliment. La producció de normes per part de l’agència engloba els àmbits de la normativa en aviació Civil, la provisió de suport tècnic a la Comissió Europea i Estats Membres i la inspecció, formació i implementació de les mesures d’uniformització de la legislació. En casos com el de la regulació de la contaminació i les mesures pal·liatives vist abans, els debats tècnics agafen major relleu, en detriment de les juntes d’experts.

En el cas de FRONTEX, la seva història com a entitat no es remunta tant enrere. Creada el 2004, l’agència FRONTEX té el seu origen en la creació de l’espai Schengen l’any 1990. Aquest acord comportava la eliminació de les fronteres entre els estats signataris i la existència de barreres o fronteres exteriors entre aquests estats i els que no n’eren signataris. Aquestes fronteres exteriors van recaure en només alguns Estats, fent necessari un repartiment dels costos d’aquest servei, que es va fer via mecanismes de compensació. També va ser necessària una política d’asil i entrada comuna per a tota la frontera exterior, fet que va comportar una homogeneïtzació dels criteris. El 1999, aquests mecanismes i política es van incorporar, via Tracta d’Amsterdam, al marc de la UE. Es van crear llavors diversos consells i seus per tractar diversos els aspectes relacionats amb la migració i fronteres.

Va ser el 2004 quan la mateixa regulació que establia l’EASA estableix també el FRONTEX com a agència europea. La tasca principal de l’agència és la gestió integrada de la frontera seguint els criteris de la Carta de Drets Fonamentals de la UE. Aquesta missió inclou competències en coordinació d’operacions per terra, mar i aire, entrenament d’equips, anàlisi de riscos i assessorament o la provisió d’una gran capacitat de resposta entre d’altres gràcies al seu equip. Un dels aspectes més visibles de FRONTEX ha estat la seva tasca de coordinació en les missions  de rescat d’immigrants en alta mar que s’han produït especialment a les costes italianes. El recorregut d’aquesta missió, però, ha estat el mateix que el de la durada del pressupost que els EM hi ha dedicat. En aquests casos, com en d’altres com la obertura de fronteres als asilats, la rellevància de les qüestions tractades i els recursos i actors implicats han deixat en segon lloc el paper de l’agència com a ens decisor, esdevenint aquesta un mer nexe de coordinació.

De la comparativa entre EASA i el FRONTEX en podem extreure diverses conclusions. En primer lloc trobem que les afirmacions de l’estudi de Egberg i Trondal respecte la implicació dels Estats Membres (EM) segons la dimensió pública del tema es confirmen, esdevenint una acció molt més limitada per l’acció dels EM. No obstant convé recordar que la sobirania sobre el territori i les fronteres és un dels aspectes sobre els que els Estats en general recelen més de cedir competències. En segon lloc podem veure que també el nivell de competències de les agències s’ha anat incrementant de forma gradual o de forma important gràcies als Tractats, tot dintre del procés d’integració europea. Aquest procés gradual ha estat visible els darrers cinquanta anys i explica l’actual UE.

En conclusió, podem afirmar que tot i observar que les agencies juguen encara un paper secundari, són sovint sobrepassades per les accions del Consell o dels EM en formats bilaterals o multilaterals. No obstant, s’està produint un procés d’spill-over a nivell europeu que tot i comportar també problemes de legitimitat i de Rendiment de Comptes, crea un marc comú de relacions ampli i competitiu a escala global. La necessitat per exemple de crear una moneda única és un exemple d’spill-over iniciat amb la creació del lliure mercat. Ja en els nostres dies, les actuals pressions per a una fiscalitat única europea són producte de l’existència de l’Euro, i això incentiva de forma clara la emergència d’un govern comunitari i les seves agències regulatives corresponents.


Bibliografia:

Rosamund, Ben (2000): Theories of European Integration. Palgrave.

Egeberg i Trondal (2011): EU-level agencies: new executive centre formation or vehicles for national control? a Journal of European Public Policy 18:6, pp. 868-887.

Hix y Hoyland. (2012): ´Introducción: Explicación acerca del sistema político de la UE`, en Sistema Política de la Unión Europea,  McGraw Hill, pp. 1-19.

Hix, y Hoyland (2012): ´Partidos: Competición y Organización; y Representación de Intereses` a Sistema Política de la Unión Europea,  McGraw Hill, pp. 139-189.

Lelieveldt, Herman y Sebastiaan Princen (2011): ´Agenda-setting, Decision-making and Implementing policies` a The Politics of the European Union, pp. 205-273.

Pàgina de EASA: https://www.easa.europa.eu/ (Consultat el 8/7/2015).

Pàgina del FRONTEX: http://frontex.europa.eu/ (Consultat el 8/7/2015).

Anuncis

Deixa un comentari

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

Esteu comentant fent servir el compte WordPress.com. Log Out / Canvia )

Twitter picture

Esteu comentant fent servir el compte Twitter. Log Out / Canvia )

Facebook photo

Esteu comentant fent servir el compte Facebook. Log Out / Canvia )

Google+ photo

Esteu comentant fent servir el compte Google+. Log Out / Canvia )

Connecting to %s